A Lei de Ordem Pública

A Lei de ordem pública, que impõe um dever-agir, antes mesmo de ser analisada sob a ótica de quem dela se beneficia, deve ser analisada sob o prisma de quem tem a obrigação de cumpri-la.

Ao tratar da classificação das Leis, o professor Silvio Venosa escreve que “segundo sua força obrigatória, as leis são cogentes e dispositivas”. “São cogentes¸” prossegue, “as normas que se impõem por si mesmas, ficando excluído qualquer arbítrio individual. São aplicadas ainda que pessoas eventualmente beneficiadas não desejassem delas valer-se.”

E mais adiante:

“Nas leis cogentes, as partes não podem dispor diferentemente. Atuam as normas cogentes com proeminência nas relações de direito de família.”

No mesmo sentido escreve Serpa Lopes, segundo o qual “normas cogentes são todas aquelas que se impõem por si mesmas, excluindo qualquer arbítrio individual, sendo aplicáveis ainda quando as pessoas por elas beneficiadas hajam renunciado o favor protecional”.

Na categoria de leis de ordem pública, dentre outras, estão as normas constitucionais, as processuais, as administrativas e as de organização econômica.

Observa-se da definição supra que uma das características marcantes da Lei de ordem pública é que ela não pode ser alterada ou ter afastada sua aplicação pela vontade ou por convenção dos particulares.

Para proteção da sociedade como um todo, a aplicação do comando da Lei de ordem pública independe de manifestação de qualquer das partes, nem se acha condicionada ao pedido de quem quer que seja, sendo, por si só, autoaplicável.

Um exemplo clássico de Lei de ordem econômica de aplicação não condicionada à vontade das partes é a Lei nº 7.730/89, diploma legal que instituiu o cruzado novo, determinou o congelamento de preços, estabeleceu regras de desindexação da economia e deu outras providências, o que resultou na organização de uma nova realidade econômica no País.

Ao promover uma mudança profunda na economia, a Lei em referência alterou significativamente alguns contratos, notadamente aqueles que envolviam operações de crédito rural.

O crédito rural como instrumento de fomento da agropecuária

Para entender bem o alcance da Lei 7.730/89 sobre as operações de crédito rural, é mister apontar certas particularidades do mútuo especial.

O crédito rural foi institucionalizado pela Lei nº 4.829/65, tendo como um dos seus objetivos principais uma aplicação que fosse capaz de promover o bem-estar do povo, conforme sobressai do seu art. 1º, in verbis:

“O crédito rural, sistematizado nos termos desta Lei, será distribuído e aplicado de acordo com a política de desenvolvimento da produção rural do País e tendo em vista o bem-estar do povo.”

O bem-estar do povo que o crédito rural pretende assegurar com sua distribuição e aplicação advém do fato de manter ativo um setor relevante para o País, notadamente quando se tem em conta que a produção e a oferta de alimentos segura e contínua tem a ver, dentre outras coisas, com a própria existência do homem e manutenção da paz social.

Não há vida sem alimentação, nem paz social sem alimento.

Como instrumento de Política Agrícola – Art. 187, inc. I da Constituição Federal – o crédito rural ainda tem disciplina lançada pela Lei nº 8.171/91, conhecida como Lei Agrícola.

Além do interesse público de promover o bem-estar do povo, o crédito rural ainda traz, no âmbito do interesse privado, o objetivo de fortalecer economicamente o produtor rural, conforme sobressai do contido no inciso III, do Art. 3º da Lei em tela, in verbis:

“Art. 3º São objetivos específicos do crédito rural:

III – possibilitar o fortalecimento econômico dos produtores rurais, notadamente pequenos e médios; “

Na dupla vocação de garantir o bem-estar do povo e fortalecer economicamente os produtores rurais, o crédito rural se submete a tratamento jurídico mais privilegiado do que todas as outras linhas de financiamento praticadas pelos agentes financeiros.

O Princípio constitucional de fomento da agropecuária

Saindo do campo da norma infraconstitucional, é mister tangenciar pelo terreno da norma constitucional, a fim de encontrar preceito protetivo da agropecuária, sabidamente uma das atividades econômicas mais importantes do País.

À luz do contido no inciso VIII, do Art. 23 da Constituição Federal, observa-se que ao Estado compete fomentar a agropecuária, a fim de que a agropecuária ofereça os bens necessários à organização do abastecimento alimentar conforme se lê, in verbis:

“Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

VIII – fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar;”

A organização do abastecimento alimentar tem tudo a ver com a manutenção da vida, da saúde, da paz social, etc., pois o mais fundamental dos direitos sociais, a saber, o direito à alimentação, tem implicação em todos os espectros da vida do cidadão.

Com efeito, estando na órbita dos direitos fundamentais do homem, o direito à alimentação faz parte do rol seleto do Art. 6º, da Constituição Federal, in verbis:

“Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.” 

No que tange a organização do abastecimento como meio de garantia da paz social, o inciso IV, art. 2º da Lei 8.171/91, ao tratar dos fundamentos da política agrícola, assim se manifesta, in verbis:

“Art. 2° A política fundamenta-se nos seguintes pressupostos:

IV – o adequado abastecimento alimentar é condição básica para garantir a tranquilidade social, a ordem pública e o processo de desenvolvimento econômico-social.”

Como não há tranquilidade social e ordem pública sem abastecimento alimentar seguro, nem abastecimento alimentar adequado sem agropecuária devidamente apoiada, não é de estranhar que o constituinte moderno tenha incumbido o Estado de fomentar o setor produtivo primário.

A Constituição e sua força normativa

Na lição de Zulmar Fachin, “as normas constitucionais podem ser regras ou princípios, ambos, porém, dotados de normatividade. Logo, as regras e os princípios são duas espécies de normas. Nessa ótica, todos os dispositivos constitucionais têm força normativa, pois esta varia em grau de normatividade – uns têm mais densidade normativa do que outros -, mas que todos os dispositivos constitucionais são dotados de força normativa.”

Portanto, sob a batuta do citado doutrinador, o fomentar a agropecuária é uma norma constitucional com força normativa, e não mero conselho ou sugestão dirigida ao Estado, razão pela qual seu dever-agir em favor do setor não pode nunca ser mitigado.

Tal força normativa da Constituição não deixa dúvida de que agropecuária deve contar com todo o apoio do Estado, seja através dos instrumentos de desenvolvimento da atividade, seja através dos mecanismos que possam lhe dar proteção contra as adversidades que se levantam contra seu sucesso.

A intervenção do Estado nos contratos de Financiamento Rural

Como instrumento de política agrícola que se volta totalmente ao fomento da agropecuária, o financiamento rural é uma modalidade de crédito de fomento da atividade agropecuária, cuja operação não pode onerar a atividade para além do suportável.

Deste modo, quando o crédito rural recebe algum influxo onerativo que aumente seus custos financeiros em prejuízo do seu caráter de crédito de fomento, o Estado intervém em favor do mutuário rural, estabelecendo medidas protetivas contra um endividamento que pode inviabilizar economicamente a atividade.

A intervenção do Estado nos contratos de financiamento normalmente se dá por duas formas distintas de procedimento.

A primeira, através de atos normativos do Conselho Monetário Nacional, autoridade competente para dispor e alterar todas as condições do mútuo, conforme sobressai do art. 14, da Lei 4.829/65, in verbis:

“Art. 14. Os termos, prazos, juros e demais condições das operações de crédito rural, sob quaisquer de suas modalidades, serão estabelecidos pelo Conselho Monetário Nacional, observadas as disposições legais específicas, não expressamente revogadas pela presente Lei, inclusive o favorecimento previsto no art. 4º, inciso IX, da Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964, ficando revogado o art. 4º do Decreto-lei nº 2.611, de 20 de setembro de 1940.”

O Conselho Monetário Nacional é a Autoridade competente para disciplinar o crédito rural em todos os seus termos, disciplina que, em regra, está posta no seu conhecido Manual de Crédito Rural (MCR) a ser observado pelo financiador.

A segunda maneira do Estado intervir em tais contratos é através de Lei especial, com o mesmo objetivo de proteger o financiado contra possível aumento comprometedor do saldo devedor da operação.

A intervenção legal no Crédito Rural

Um exemplo de intervenção legal nas operações de crédito rural tem como marco a Lei 9.138/95, conhecida como Lei da Securitização.

Através do referido diploma legal, os devedores que, à época, estavam sob o risco de um inadimplemento generalizado pelo aumento dos saldos devedores das referidas operações obtiveram o benefício de ter seus débitos diminuídos, além de se sujeitarem ao cumprimento do contrato com um cronograma de pagamento mais alongado.

Em face da resistência dos bancos em aplicar a referida norma ao financiamento rural, a discussão chegou ao Superior Tribunal de Justiça (STJ), que sumulou a questão – Súmula 298 – sob citação expressa de uma obra de nossa autoria:

“O alongamento de dívida originada de crédito rural não constitui faculdade da instituição financeira, mas, direito do devedor nos termos da lei.”

A Lei de outrora, de alguma forma, salvou a agropecuária de uma derrocada que se avizinhava.

Outra norma que interferiu nos contratos de financiamento rural para proteger o mutuário rural de um endividamento perigoso, remonta à Lei do chamado Plano Verão (janeiro/89), com viés de norma imperativa por se tratar de norma de ordem pública.

Naquele tempo a LFT era o índice de aplicação sobre o saldo devedor das operações de crédito rural, que aumentava os números da dívida para além do suportável.

Por força da Lei 7.730/89 impôs-se a substituição de tal índice pelo IPC, assegurando ao produtor rural mais conforto no pagamento do financiamento.

Ao dispor assim, a Lei estava ajudando a fomentar a agropecuária, mantendo o campo em franca atividade produtiva para o bem-estar de todos.

Por força do contido no art. 16 da Lei nº 7.730/89, redação dada pela Lei nº 7.737/89, foi retirada a expressão “e os relativos ao crédito rural” que havia na redação original, demonstrando que as operações de crédito rural deveriam ser corrigidas pela regra geral prevista no art. 15 (IPC) e não pela exceção prevista no art. 16 (LFT).

Da ausência de prejuízo para o agente financeiro

Como o agente financeiro deixaria de receber do mutuário a correção pelo índice da LFT, aplicando em seu lugar o IPC, para ressarcir os bancos da diferença verificada entre ambos os índices, a Lei nº 7.868/89 autorizou o Poder Executivo “a fazer emissão extraordinária de Títulos Públicos Federais em montante necessário à indenização do saldo da diferença negativa apurada pelas Instituições Financeiras entre os valores da correção monetária das operações rurais ativas, atualizadas de acordo com o disposto no §1° do art. 15 da Lei n° 7.730, de 31 de janeiro de 1989, com a redação dada pelo art. 1° da Lei n° 7.747, de 4 de abril de 1989, e os valores da atualização monetária dos depósitos de poupança rural que lastrearem as referidas operações”.

Deste modo, as operações de crédito rural deveriam ser cobradas dos produtores rurais com a aplicação do IPC (§ 1º do art. 15) e a diferença apurada em face do afastamento da correção pela LFT, indenizada pela União diretamente ao agente financeiro, afastando qualquer prejuízo para o banco financiador.

A Lei 7.730/89 e seu caráter de norma pública

A Lei 7.730/89, por ter organizado a economia nacional, tem caráter de norma cogente, de modo que, em face do seu comando, o agente financeiro não pode se furtar em corrigir os saldos devedores das operações de crédito rural segundo os critérios ali estabelecidos.

Deste modo, a substituição da LFT pelo IPC não está condicionada a qualquer pedido do devedor, menos ainda ao cumprimento de qualquer condição ou termo, posto ter o comando força suficiente para sua auto aplicação.

Como Lei de ordem pública que organizou a economia nos idos da década de 90, mudou contratos de financiamentos imobiliários, de crédito rural e tantos outros, só foi capaz de implementar o Plano de Estabilização Econômica por estar amparada em aplicação absoluta e inafastável, contra a qual as partes não podiam se opor ou transacionar.

A Lei de Ordem Pública e seu destinatário imediato

A Lei 7.730/89, ao impor a substituição da LFT pelo IPC como fator de correção monetária nas operações de crédito rural, tem como destinatário imediato o agente financeiro e, secundariamente, como beneficiário mediato, o financiado.

Sendo assim, é mister considerar que a Lei de ordem pública impõe um dever-agir em relação ao seu destinatário imediato, de modo que, antes mesmo de ser analisada sob a ótica de quem dela se beneficia, o destinatário mediato, deve ser analisada sob o prisma de quem tem a obrigação de cumpri-la

Deste modo, se o banco, o destinatário imediato, não aplicou a Lei ao contrato, diga-se de passagem, aplicação que não estava sujeita ao pedido do devedor, não poderá se valer da própria torpeza para afirmar que seu comportamento ilegal está sepultado e não pode ser revisto sob hipótese alguma, a qualquer tempo.

Parece estranho asseverar que o descumprimento da Lei pelo banco/financiador seja mantido em face de eventual prescrição do direito do beneficiário mediato de gozar de seus benefícios.

Mas a Lei não deve ser olhada sob o prisma do direito do devedor, mas sim sob o prisma da obrigação do credor, visto que o comando legal se dirige primária e objetivamente a este e não àquele.

Consoante acima observado, a Lei de ordem pública, mais do que criar um direito para uma das partes, no caso, o devedor, impõe um dever para o credor, no caso, o banco, e este não poderá descumprir seus termos e se beneficiar do comportamento ilegal.

Quando a Lei 7730/89 impôs ao financiador substituir a LFT pelo IPC nas operações de crédito rural, não deixa alternativa alguma ao seu descumprimento e, sendo o banco o primeiro a observar seu comando, a não observância não lhe assegura o direito de descumpri-la, qualquer que seja a invocação feita, e tirar proveito de sua conduta ilegal.

Enquanto estiver vigendo a Lei de ordem pública, sua aplicação é absoluta, submetendo a vontade dos particulares à sua ordem, desconhecendo qualquer mecanismo jurídico-processual que contra ela se levante para torna-la ineficaz ou inaplicável.

Se o banco não cumpriu a Lei, cabe ao Judiciário coagi-lo a tanto para a manutenção da ordem jurídica e, sendo norma de ordem pública, com maior razão ainda, posto que a nenhuma das partes é dado dispor de modo diferente ao seu comando.

Conclusão

A agropecuária, considerando sua extrema importância para o País, quer em termos de estabilidade econômica, quer em termos de bem-estar social, é uma das atividades mais protegidas pelo texto constitucional.

Do texto superior sobressai que o Estado deve fomentar seu desenvolvimento, pois é através de uma agropecuária bem desenvolvida que a organização do abastecimento alimentar, nos termos do disposto na segunda parte do inciso VIII, art. 23 da Constituição Federal, pode se concretizar.

Para fomentar a agropecuária, uma das ferramentas mais eficazes que o Estado dispõe é o crédito rural, diga-se de passagem, instrumento de Política Agrícola previsto no inciso I, art. 187 da Constituição Federal.

Se o crédito rural se torna oneroso para o tomador na constância do financiamento, o que pode prejudicar seu fortalecimento econômico, o Estado intervém estabelecendo mecanismos que retraiam os números da dívida, para que seu caráter de crédito de fomento seja preservado.

A clássica intervenção da Lei nos contratos da espécie para preservar seu caráter de crédito de fomento tem como um de seus marcos a Lei 9138/95, Lei da Securitização. Outra, de mesmo jaez, é justamente a Lei nº 7.730/89, ocasião em que a correção monetária do crédito rural, antes atrelada à LFT, passou a ser realizada pelo IPC, contendo o endividamento em números suportáveis pela atividade.

Na ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL Nº 77, a Advocacia-Geral da União cita acórdão do Supremo Tribunal Federal, segundo o qual as normas que tratam do regime monetário, inclusive as de correção monetária, como é o caso da Lei nº 7.730/89, tem aplicação imediata e são insuscetíveis de disposição por ato de vontade, in verbis:

“2. Segundo reiterada jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, as normas que tratam do regime monetário – inclusive, portanto, as de correção monetária -, têm natureza institucional e estatutária. RE 211304 / RJ insuscetíveis de disposição por ato de vontade, razão pela qual sua incidência é imediata, alcançando as situações jurídicas em curso de formação ou de execução. É irrelevante, para esse efeito, que a cláusula estatutária esteja reproduzida em ato negocial (contrato), eis que essa não é circunstância juridicamente apta a modificar a sua natureza.”

Deste modo, se o financiamento rural sujeito aos termos da Lei em referência ainda não foi totalmente liquidado, sobre o saldo devedor da operação deve ser aplicado o referido comando legal, tenha ou não o devedor pleiteado que assim se faça.

A norma de ordem pública tem aplicação independentemente de provação do seu beneficiário.

Por outro lado, estando sub judice o débito, o juiz, de ofício, deve direcionar o processo, determinando, se na fase de cálculo, que os números sejam produzidos afastando a LTF em favor do IPC.

Se, outrossim, o crédito em questão encontra-se em mãos de terceiros, mesmo assim a Lei nº 7.730/89 deve ter aplicação imediata, pois o comando legal, diga-se de passagem, caracterizado como norma de ordem pública, não conhece qualquer obstáculo para sua aplicação plena.

A Lei 7.730/89 deve ser lida, interpretada e aplicada primeiramente não em relação àquele que tem direito dela decorrente, mas sim em relação àquele que tem dever de cumpri-la, no caso, o banco.

E se o banco não cumpre a norma de ordem pública e tenta se esquivar aos seus termos alegando que o devedor perdeu o direito ao seu benefício, cabe ao Judiciário impor-lhe o cumprimento, pois a ninguém é dado descumprir uma norma de ordem pública e invocar em seu proveito a própria transgressão cometida para se furtar ao comando legal.