Endividamento rural

As práticas ilegais do financiador na condução das operação de crédito rural

*Palestra proferida no III Congresso Nacional de Direito Agrário, realizado na Universidade Presbiteriana Mackenzie (UPM), em São Paulo, no dia 23 de Agosto de 2019.

Dentre todas as atividades econômicas desenvolvidas no País, a única que o constituinte moderno incumbiu o Estado de apoiar seu pleno desenvolvimento é o setor agropecuário. Com efeito, está previsto no inciso VIII do art. 23[1] da Constituição competir ao Estado fomentar a produção agropecuária.

É através das ações e dos instrumentos de Política Agrícola, consoante previstos no art.187 do Texto Superior e, posteriormente, na Lei Agrícola – Lei 8.171/91 -, que o fomento agropecuário é levado a efeito pelo Estado.

Dentre os inúmeros instrumentos de política agrícola indicados no texto constitucional e na Lei especial, o crédito rural é o mais eficaz para apoiar o produtor rural no processo de fazer a terra cumprir sua função social no que respeita à produção de alimentos.

Na qualidade de mútuo especial, com características muito peculiares, o crédito rural tem sua disciplina moderna estabelecida nos arts. 48 e seguintes da Lei 8.171/91.

No entanto, a sua institucionalização remonta à Lei 4.829/65, diploma legal que ainda vige e deve ser estudado para dimensionar corretamente as características e os princípios que regem o financiamento rural.

Da legislação especial que disciplina o mútuo é possível depreender dez temas principais, aos quais estamos classificando como DECÁLOGO DO CRÉDITO RURAL.

 

O DECÁLOGO DO CRÉDITO RURAL

São dez os pontos principais que devem ser considerados como relevantes no ambiente do crédito rural. A partir desse Decálogo, teses podem ser estruturadas para a correta aplicação da Lei aos contratos da espécie, a saber:

  • Instrumento de Política Agrícola – Ao fazer parte do rol seleto das ações e instrumentos de política agrícola, consoante indicado no inciso XI do art. 4º da Lei 8.171/91, o crédito rural exige que sua aplicação observe não só os pressupostos nos quais se fundamenta a referida política – art. 2º da Lei 8.171/91- como também se alinhe com seus objetivos, tendo em conta o que dita o art. 3º do mesmo diploma legal. Deste modo, financiador e financiado, a saber, mutuante e mutuário não estão autorizados a utilizar-se do crédito rural para fim diverso do estabelecido pela política agrícola.
  • Regime legal especial – Criado por Lei especial, a saber, a Lei 4829/65, o crédito rural está submisso a legislação própria, inclusive a Lei 8171/91, de modo que as regras da legislação comum somente subsidiariamente a ele se aplicam e, quando aplicadas, desde que em perfeita harmonia com os fundamentos e pressupostos que deram azo a sua institucionalização. Às Leis supracitadas se junta o DL 167/67 que trata da cédula de crédito rural e ainda dá outras providências ligadas ao financiamento rural.
  • Instituto – Quando a Lei 4829/65 dispõe, em sua epígrafe, sobre a “institucionalização do crédito rural no País”, mais do que criar uma linha de crédito, o diploma legal está estabelecendo um verdadeiro instituto jurídico, com princípios, preceitos e pressupostos, onde regras especiais, tais como, fonte de recursos, destinatário, modalidade de operação, objetivos, competência disciplinadora, etc., estão ali definidos.
  • Crédito de destinação – Sob indicação expressa do art. 8º da Lei 4829/65, o crédito rural “restringe-se ao campo específico do financiamento das atividades rurais”, ratificado pelo contido no art. 48 da Lei 8171/91 onde se lê que o crédito rural é “instrumento de financiamento da atividade rural”. Ao destinar-se a financiar a atividade rural, fica patente o destino dos recursos que não admite aplicação diversa. Em função da destinação legalmente estabelecida, o parágrafo único do art. 14 do Decreto 58.380/66, regulamentador da Lei 4829/65, faz vedação expressa de aplicação do mútuo nos pontos que enumera.
  • Dirigismo contratual – Tendo objetivo certo de aplicação, o crédito rural está escravizado aos ditames expressos na Lei e, quando não, à disciplina do Conselho Monetário Nacional (CMN) – de modo que as partes não estão suficientemente livres para estabelecer cláusulas e condições do financiamento. Tal atuação direta da Lei ou do Estado na disciplina do mútuo especial pode ser lida, dentre outros dispositivos, nos arts. 4º e 14 da Lei 4829/65 e 50 da Lei 8171/91.
  • Crédito de fomento – Como a distribuição e aplicação do crédito rural visam o “desenvolvimento da produção rural do País” (art. 1º da Lei 4829/65), seu ânimo de fomentar ou de apoiar o setor produtivo primário vai direcionar, dentre outras coisas, os próprios custos financeiros, de modo que deverá ser concedido sempre em taxas mais privilegiadas para ajudar no processo de “fortalecer economicamente o produtor rural” (art. 3º, III da Lei 4829/65). Daí a competência outorgada ao Conselho Monetário Nacional para fixar as taxas de juros que podem ser contratadas no mútuo (arts. 14 da Lei 4829/65 e 5º do Dl 167/67).
  • Liquidação “condicionada” – Não obstante a cédula de crédito rural, ou qualquer outro título utilizado na contratação do financiamento rural, traga em seu contexto cronograma em face do qual o mutuário se obriga ao seu pagamento tempestivo, é possível asseverar que a exigibilidade do título está, de alguma forma, condicionada ao sucesso da atividade financiada. É que no Manual de Crédito Rural – MCR 2.6.9 – está assegurado ao tomador dos recursos o direito de reprogramar o pagamento em razão de frustração de safra, problema de mercado ou qualquer outro fator que lhe retire a capacidade de adimplir tempestivamente o mútuo.
  • Interesse social – Sabidamente o crédito rural é uma operação que se firma entre particulares, a saber, produtor rural e agente financeiro, no interesse eminentemente privado daquele (art. 3º III da Lei 4829/65). Mesmo assim, o art. 1º da Lei 4829/65 preceitua que os recursos deverão ser aplicados em prol do “bem-estar do povo”, o que denota a presença do interesse social no seu bojo. O “bem-estar do povo” advém, certamente, dos resultados do crédito bem aplicado via produção de alimentos e de outros bens igualmente necessários e úteis a todos.
  • Objetivos legalmente estabelecidos – A Lei 4829/65 prescreve em seu art. 3º os objetivos específicos para os quais o crédito rural se destina. Esses objetivos devem estar na linha de preocupação do financiador, ao qual incumbe fiscalizar a correta aplicação dos recursos (art. 10, III, da Lei 4829/65 e art 50, II da Lei 8171/91) para comprovar sua efetiva concretização.
  • Competência disciplinadora do Conselho Monetário Nacional – No art. 14 da Lei 4829/65 está posto que os prazos, juros e demais condições das operações de crédito rural são estabelecidas pelo Conselho Monetário Nacional. De alguma forma o diploma legal em referência se apresenta, neste aspecto, como verdadeira norma em branco. Por outro lado, o art. 4º da mesma Lei dispõe que normas operativas do crédito rural estão no âmbito da competência exclusiva da referida Autoridade. Por ser competência exclusiva do referida Conselho o estabelecimento de ditas normas, não há quem possa concorrer com tal Autoridade neste mister. Deste modo, toda estipulação no financiamento rural só faz lei entre as partes naquilo que está em conformidade com a normatização expressa do destacado Conselho que, em regra, está posta no seu Manual de Crédito Rural – MCR.

 

Tendo o Decálogo do Crédito Rural como norte verdadeiro para exame do tema endividamento rural, é mister destacar, dentre outras, três características singulares que distinguem o mútuo especial de todas as demais operações praticadas pelos agentes financeiros integrantes do Sistema Financeiro Nacional (SFN), as quais têm tido presença marcante no aumento ilegal dos números do financiamento em face de sua inobservância pelo credor.

 

1º – JUROS REMUNERATÓRIOS

Para que o mútuo rural não onere demasiadamente o mutuário, entendeu por bem a Lei em dispor que os juros passíveis de contratação estão limitados às taxas que o Conselho Monetário previamente fixar.

No art. 14 da Lei 4829/65[2] está dito que os juros nas operações de crédito rural, sob quaisquer de suas modalidades, serão estabelecidos pelo Conselho Monetário Nacional.

Noutro momento, do art. 4º[3] da mesma Lei se lê que a competência para disciplinar e estabelecer normas para as operações de crédito rural é exclusiva do Conselho Monetário Nacional e, como tal, também indelegável.

Já no ambiente do Dl 167/67 que criou as cédulas de crédito rural, está posto – art 5º[4] – que sobre as importâncias fornecidas pelo financiador vencerão juros às taxas que o Conselho Monetário Nacional fixar.

Assim, os pactos de juros remuneratórios no financiamento rural só criam direito e obrigação nos estreitos limites daquilo que foi previamente autorizado pela referida Autoridade.

 

2º – JUROS MORATÓRIOS

Se os JUROS REMUNERATÓRIOS pactuados nas operações de crédito rural devem cingir-se às taxas autorizadas pelo CMN, no que tange aos JUROS MORATÓRIOS a estipulação não depende da disciplina do Conselho, visto que a própria Lei se incumbiu de fixar seu índice, consoante sobressai do parágrafo único, do art. 5º[5] da DL 167/67.                  

Deste modo, por previsão legal expressa o financiador ficou autorizado a praticar juros moratórios no crédito rural ao percentual de apenas 1% ao ano, taxa elevável aos juros remuneratórios contratados.

 

3º ALTERAÇÃO DO CRONOGRAMA DE PAGAMENTO EM FACE DE INCAPACIDADE FINANCEIRA DO MUTUÁRIO

Como o art. 14 da Lei 4829/65 estabelece que todas as condições das operações de crédito rural são estabelecidas pelo Conselho Monetário Nacional, do famigerado Manual de Crédito Rural (MCR 2.6.9[6]), onde estão presentes todas a normas operacionais que os agentes financeiros e tomadores dos recursos devem observar, está posto que em razão de (i) eventual frustração de safra, (ii) problema de mercado e (iii) de qualquer outra situação contrária que retire do mutuário a capacidade de adimplir o mútuo, o mutante deve prorrogar a dívida sem cobrança de encargos elevados ou estabelecimento de qualquer outra condição que imponha ao devedor obstáculos para gozar de tal benefício.

Este dispositivo está inserto na Seção 6, do Capítulo 2 do MCR que trata justamente das condições básicas a serem observadas pelo financiador na questão do reembolso do financiamento pelo financiado.

O direito de prorrogar a dívida assegura ao devedor rural proteger-se diante da mora indesejada ou não culposa, diante de uma atividade tão vulnerável como é a agricultura, o que já lhe rendeu o título pouco consolador de empresa a céu aberto, em face de exposição constante a riscos de toda a ordem.

Os pontos acima observados, a saber, pactuação de juros remuneratórios aos índices autorizados pelo CMN, estabelecimento de juros moratórios nos limites da Lei e repactuação do financiamento nos casos de incapacidade de seu cumprimento pelo mutuário, se observadas à risca pelos mutuantes, salvo melhor juízo, não teriam causado o endividamento rural que vem se arrastando ao longo do tempo.

 

Sendo este o mundo ideal do crédito rural, não o é, no entanto, o mundo real, visto que as práticas bancárias têm andado por caminhos diversos, a saber:

1º QUANTO AOS JUROS REMUNERATÓRIOS

Os agentes financeiros a partir do momento que descobriram que aplicar seus recursos no crédito rural era bastante vantajoso, dentre outras coisas pelas garantias que guarneciam as operações (hipoteca, penhor de safra, aval – e agora até mesma a perigosa alienação fiduciária de bem imóvel), passaram a pactuar juros remuneratórios em índices por eles mesmos estabelecidos.

Obviamente que ao se permitirem contratar livremente os encargos financeiros, os mutuantes não tiveram bondade suficiente – e diferentemente não se podia esperar – para estabelecer juros em taxas módicas.

Pelo contrário, em operações de crédito rural lastreadas em recursos próprios dos agentes financeiros os juros remuneratórios passaram a ser fixados segundo as taxas de mercado ou muito próximas disto.

Com o agravante.

O financiador somente concedida crédito rural com recursos em taxas fixadas pelo CMN – índices mais compatíveis com os custos de produção –, se o financiado se propusesse a contratar operação onde os juros fossem a taxa mais elevadas.

A partir daí os produtores rurais passaram a conhecer as famosas operações MIX – ou seja, uma mistura, onde 50% dos recursos eram em taxas fixadas pelo CMN e 50% em taxas fixadas pelo próprio financiador.

Bem se vê que o financiador jamais poderia fixar juros remuneratórios no crédito rural, pois à luz dos artigos 4º e 14 da Lei 4829/65 e 5º do DL 167/67, tal competência era exclusiva do CMN.

Com o crédito rural com juros elevados consumindo grande parte da produção para cumprimento do contrato, o endividamento começou a surgiu no campo.

 

2º QUANTO AOS JUROS MORATÓRIOS

Quanto aos juros moratórios, outra sorte não foi reservada aos mutuários.

Para engrossar seus ganhos em face do inadimplemento contratual, os bancos passaram a inserir cláusulas nas cédulas onde, além dos juros de 1% ao (Dl 167/67), o mutuário ainda se comprometia a pagar comissão de permanência, taxa ANBID, etc., cujas taxas elevadíssimas passaram a formar um saldo devedor que a atividade financiada não tinha condições de cumprir.

O Banco Central do Brasil, como agente fiscalizador do crédito rural, manteve-se distante dessa realidade entregando o mutuário à a sua própria sorte diante de um mutuante que tinha toda a força para impor uma pactuação nestes termos.

 

3º QUANTO A PRORROGAÇÃO DE DÍVIDA INADIMPLIDA

Como se a cobrança de juros remuneratórios e de juros moratórios em taxas ilegais e incompatíveis com realidade do setor agrícola não fosse suficientes para criar um endividamento pernicioso, ainda vale acrescentar que o procedimento adotado pelos agentes financeiros em face da incapacidade de pagamento do financiado foi também causadora do caos.

Ao invés de prorrogarem a dívida nos termos do disposto no MCR para evitar a incidência da mora ou mesmo a execução dos contratos, os credores passaram aos seguintes procedimentos:

  1. Exigir dos devedores tomar recursos no crédito comercial para liquidar o crédito rural, com juros em taxas extremamente altas;
  2. Prorrogar a dívida com os saldos devedores inchados com os juros remuneratórios e moratórios em taxas ilegais, mediante o oferecimento de mais garantias (reais e pessoais);
  3. Recolhimento de até 50% do saldo devedor para prorrogar o remanescente e,
  4. Prorrogar a dívida somente para a safra seguinte e não de acordo com a nova capacidade de pagamento do devedor, simplesmente “empurrando” a execução judicial do débito para o ano seguinte.

 

Por desconhecerem seus direitos de reverem os pactos, muitos mutuários rurais se sujeitaram às exigências dos credores, inclusive alienando suas terras para cumprir os contratos.

Os que em tempo foram bem orientados, ao invés de se sujeitarem ao poder do financiador, buscaram proteção no Judiciário através de medidas processuais revisionadoras dos contratos.

A jurisprudência, ainda que de forma tímida, foi afeiçoando-se à realidade do setor e à legislação especial que rege o mútuo, para extirpar dos contratos os encargos financeiros fixados em taxas não autorizadas pelo CMN, bem assim para assegurar ao devedor rural o direito de prorrogar a dívida nos termos do MCR 2.6.9.

No entanto, há um endividamento rural latente e ilegal, que ainda milita contra pequenos, médios e grandes produtores rurais que precisa ser saneado.

Saneado não necessariamente por um perdão de dívida, mas sim pela correta aplicação da lei aos contratos em questão.

Lutero de Paiva Pereira – Advogado – Doutrinador na área do Direito do Agronegócio – Pós-graduado em Direito Agrofinanceiro – (Unicesumar – Maringá PR) – Membro do Comitê Europeu de Direito Rural – CEDR e Membro-honorário do Comitê Americano de Direito Agrário. Contato: www.pbadv.com.br / [email protected]


[1] Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

VIII – fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar;

[2] Art. 14. Os termos, prazos, juros e demais condições das operações de crédito rural, sob quaisquer de suas modalidades, serão estabelecidos pelo Conselho Monetário Nacional, observadas as disposições legais específicas, não expressamente revogadas pela presente Lei, inclusive o favorecimento previsto no art. 4º, inciso IX, da Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964, ficando revogado o art. 4º do Decreto-lei nº 2.611, de 20 de setembro de 1940.

[3] Art. 4º O Conselho Monetário Nacional, de acordo com as atribuições estabelecidas na Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964, disciplinará o crédito rural do País e estabelecerá, com exclusividade, normas operativas traduzidas nos seguintes tópicos:

I – avaliação, origem e dotação dos recursos a serem aplicados no crédito rural;

II – diretrizes e instruções relacionadas com a aplicação e controle do crédito rural;

III – critérios seletivos e de prioridade para a distribuição do crédito rural;

IV – fixação e ampliação dos programas de crédito rural, abrangendo todas as formas de suplementação de recursos, inclusive refinanciamento.

[4] Art 5º As importâncias fornecidas pelo financiador vencerão juros as taxas que o Conselho Monetário Nacional fixar e serão exigíveis em 30 de junho e 31 de dezembro ou no vencimento das prestações, se assim acordado entre as partes; no vencimento do título e na liquidação, por outra forma que vier a ser determinada por aquele Conselho, podendo o financiador, nas datas previstas, capitalizar tais encargos na conta vinculada a operação.

[5] Art 5º …

Parágrafo único. Em caso de mora, a taxa de juros constante da cédula será elevável de 1% (um por cento) ao ano.

[6] 9 – Independentemente de consulta ao Banco Central do Brasil, é devida a prorrogação da dívida, aos mesmos encargos financeiros antes pactuados no instrumento de crédito, desde que se comprove incapacidade de pagamento do mutuário, em consequência de:

  1. a) dificuldade de comercialização dos produtos;
  2. b) frustração de safras, por fatores adversos;
  3. c) eventuais ocorrências prejudiciais ao desenvolvimento das explorações.

 

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