Uma das discussões mais relevantes sobre o Programa de Subvenção ao Prêmio do Seguro Rural (PSR) diz respeito à natureza jurídica da subvenção econômica concedida pela União. Trata-se de simples faculdade orçamentária do Poder Público ou de obrigação assumida após a aprovação da proposta e a emissão da apólice?
A questão não é meramente teórica. Em alguns momentos, diante de atrasos ou insuficiência de repasses públicos, seguradoras passaram a cobrar dos produtores rurais o valor correspondente à parcela subvencionada, com fundamento em cláusulas contratuais que transferem ao segurado o risco da inadimplência da União, implicando elevados custos financeiros não previstos e, não raras vezes, que não podem ser suportados.
Apenas a título exemplificativo, o Programa de Subvenção ao Prêmio do Seguro Rural (PSR) foi aprovado para 2026 em R$ 1,01 bilhão, mas sofreu corte inicial de R$ 25,7 milhões, bloqueio de quase R$ 461,7 milhões e, depois, novo cancelamento de R$ 56,3 milhões, restando cerca de R$ 473 milhões efetivamente destinados à subvenção, menos da metade do prometido.
Parte do Poder Judiciário, ao analisar demandas envolvendo o tema, tem entendido que a concessão da subvenção ao prêmio do seguro rural depende de disponibilidade orçamentária e financeira, razão pela qual não haveria, em favor do produtor, direito subjetivo absoluto à concessão do benefício. Sob essa ótica, a despesa pública relacionada à subvenção teria natureza discricionária, ao menos antes da aprovação e da efetiva vinculação dos recursos ao contrato.
Buscando solucionar a questão, há um projeto de lei em andamento (PL 2951/2024) com vistas a normatizar a obrigatoriedade dos repasses de subvenção, o que tem sofrido forte resistência do Governo Federal sob a presidência de Lula.
O fato é que a interpretação atual não resolve a questão central, e cria, a nosso ver, um limbo jurídico que precisa ser sanado.
O ponto nodal da subvenção ao seguro rural
Ainda que se admita que a União não esteja obrigada a subvencionar toda e qualquer apólice pretendida pelo produtor rural, outra é a situação jurídica que se forma depois que a subvenção é aprovada, a apólice é emitida dentro das regras do programa e o produtor paga o prêmio já com o desconto da parcela subvencionada.
Nesse momento, a discussão deixa de ser apenas orçamentária e passa a envolver a alocação contratual do risco. A pergunta correta, portanto, não é apenas se a União é obrigada a conceder a subvenção em todos os casos, mas se a seguradora pode transferir ao produtor rural o risco do não pagamento da subvenção depois de aprovada a proposta e formalizado o contrato.
A resposta, a nosso ver, deve ser negativa, conforme será fundamentado a seguir.
O Programa de Subvenção ao Prêmio do Seguro Rural
Primeiramente, necessário entendermos o funcionamento do Programa de Subvenção ao Prêmio do Seguro Rural (PSR).
Como já escrevemos no livro “Seguro Rural” (Ed. Ithala), o PSR, criado por meio da lei 10.823/2003, é um dos principais instrumentos de fomento ao seguro agrícola no Brasil. Sua finalidade, ao instituir a possibilidade de concessão de subvenção econômica ao prêmio do seguro rural, permitindo que parte do custo da contratação seja suportada pelo Poder Público, é reduzir o custo de contratação da apólice e ampliar o acesso do produtor rural à proteção securitária, cumprindo a função constitucional do seguro rural como instrumento de política agrícola.
A dinâmica do programa é relativamente simples.
O produtor rural, por intermédio da seguradora ou do corretor de seguros, solicita a contratação da apólice com enquadramento no PSR. A operacionalização é feita pela própria seguradora, que submete as informações da apólice ao Ministério da Agricultura e Pecuária (MAPA), observando os critérios cadastrais, os limites anuais de utilização do benefício, as regras técnicas aplicáveis e a disponibilidade de recursos.
Uma vez aprovada a subvenção, a qual segue critérios meramente objetivos e temporais, e não discricionário, a seguradora é comunicada e emite a apólice, com o produtor pagando apenas a parcela do prêmio que lhe cabe, já descontado o valor assumido pela União. Posteriormente, o Ministério da Agricultura realiza o repasse da subvenção à seguradora, nos termos das regras administrativas e do instrumento firmado para operacionalização do programa.
Para atuar no PSR, a seguradora deve estar habilitada e submeter-se às regras próprias dessa política pública. Trata-se de adesão voluntária a um regime que possui vantagens comerciais evidentes, pois a subvenção amplia a demanda por seguros rurais e permite maior inserção das seguradoras no mercado agropecuário.
Já escrevemos em outro contexto que foi somente com o PSR que o seguro rural se tornou economicamente viável no país.
A legislação do PSR não prevê a responsabilidade subsidiária do produtor
Dispõe o §3º do art. 1º da Lei n. 10.823/03:
Art. 1º Fica o Poder Executivo autorizado a conceder subvenção econômica em percentual ou valor do prêmio do seguro rural, na forma estabelecida em ato específico.
(…)
§ 3º As obrigações assumidas pela União em decorrência da subvenção econômica de que trata este artigo serão integralmente liquidadas no exercício financeiro de contratação do seguro rural.
No mesmo sentido, o art. 27 do Decreto n. 5.121/04, que regulamenta a Lei n. 10.823/03, estabelece:
Art. 27. As obrigações financeiras assumidas pela União, em decorrência da subvenção econômica de que trata este Decreto, serão integralmente liquidadas no exercício financeiro de contratação do seguro rural.
A redação desses dispositivos é relevante porque trata expressamente das “obrigações assumidas” pela União em decorrência da subvenção econômica.
A lei não diz que o produtor rural permanece responsável subsidiário pela parcela subvencionada, nem autoriza a seguradora a cobrar do segurado eventual inadimplência do Poder Público.
Ao contrário, a redação legal é impositiva, determinando que, assumida a obrigação decorrente da subvenção econômica, esta será liquidada.
Assim, uma vez aprovada a subvenção e emitida a apólice com o desconto correspondente, a parcela subvencionada passa a integrar relação jurídica própria entre a União e a seguradora participante do programa. O produtor rural não participa dessa relação administrativa, não possui controle sobre a execução orçamentária, não interfere no empenho, na liquidação ou no pagamento dos valores e não tem meios de compelir o Poder Público a repassar a subvenção à seguradora.
Por essa razão, não se mostra juridicamente adequada a cláusula contratual que transfere ao segurado o risco da inadimplência da União. Tal previsão desloca ao produtor rural um risco que pertence à estrutura administrativa e operacional do PSR, criando obrigação que não decorre de sua conduta e que não encontra previsão específica na Lei n. 10.823/03.
A seguradora, ao atuar no programa, conhece previamente sua dinâmica. Sabe que a subvenção depende de regras administrativas, limites orçamentários, procedimentos de habilitação, análise cadastral, disponibilidade de recursos e posterior repasse pelo Poder Público. Ao aceitar a proposta, emitir a apólice e conceder ao produtor o desconto correspondente à subvenção aprovada, assume os riscos próprios da sua participação no programa.
O produtor, por outro lado, contrata o seguro nas condições apresentadas pela seguradora. Sua obrigação é pagar a parcela do prêmio que lhe é exigida, já deduzido o valor da subvenção aprovada. Exigir, posteriormente, que ele responda por inadimplemento da União significa alterar a lógica econômica da contratação e frustrar a finalidade do programa.
A nova Lei de Seguros
Essa conclusão se torna ainda mais sólida à luz da Lei n. 15.040/2024, novo marco legal do contrato de seguro privado. A nova legislação reforça a necessidade de interpretação do contrato segundo a boa-fé, dispondo que dúvidas, contradições ou obscuridades em documentos elaborados pela seguradora sejam resolvidas no sentido mais favorável ao segurado e estabelece que cláusulas de exclusão, limitação ou perda de direitos devem ser interpretadas restritivamente.
Assim, eventual cláusula que imponha ao produtor rural a obrigação de pagar, no futuro, valor correspondente à subvenção aprovada e não repassada pela União deve ser examinada com especial rigor. Não se trata de simples previsão de cobrança de prêmio, mas de transferência ao segurado de um risco administrativo e orçamentário que ele não controla e ao qual não deu causa.
Além disso, admitir essa cobrança esvaziaria a função econômica do PSR. O programa existe para reduzir o custo do seguro rural e ampliar o acesso do produtor à proteção securitária. Se, após a contratação, a seguradora pudesse cobrar do segurado a parcela subvencionada em razão da inadimplência da União, a subvenção deixaria de representar efetiva redução de custo e passaria a funcionar como benefício incerto, provisório e sujeito a cobrança futura.
Essa consequência compromete também a confiança do produtor no sistema securitário, pois este contrata a apólice acreditando que determinada parcela do prêmio foi assumida pelo Poder Público. Se, meses depois, puder ser surpreendido com cobrança da parcela subvencionada, o programa perde previsibilidade, o seguro se torna menos atrativo e a própria política agrícola é enfraquecida.
Portanto, ainda que se reconheça a existência de discussão judicial sobre a natureza orçamentária da subvenção, tal debate não autoriza, automaticamente, a cobrança do produtor rural pela parcela não repassada pela União.
A controvérsia decorrente do inadimplemento estatal deve ser solucionada entre a seguradora participante do programa e o ente público, pelas vias administrativas ou judiciais próprias, sob argumento de que a União aceitou e assumiu a responsabilidade de referido subsídio.
O PL 2.951/2024 e o novo seguro rural
A evolução legislativa recente confirma essa preocupação. O PL n. 2.951/2024, ao propor alterações na Lei n. 10.823/03, prevê expressamente que as despesas com a subvenção econômica ao prêmio do seguro rural terão caráter obrigatório, limitadas ao montante previsto no projeto de lei orçamentária anual encaminhado pelo Poder Executivo Federal ao Congresso Nacional.
A proposta revela uma clara tentativa de conferir maior previsibilidade e estabilidade ao PSR, reduzindo o risco regulatório da subvenção incerta. Ainda que o projeto esteja em tramitação e dependa do texto final aprovado, sua orientação legislativa reforça a tese de que a subvenção não pode ser tratada como uma promessa instável, apta a gerar insegurança para produtores e seguradoras.
Conclusão
Em conclusão, a subvenção ao prêmio do seguro rural pode até estar sujeita, em sua fase inicial, aos limites orçamentários do Poder Público.
Contudo, uma vez aprovada a proposta, emitida a apólice e pago o prêmio pelo produtor com o desconto correspondente, entendemos que não se pode transferir ao segurado o risco do inadimplemento da União.
A cobrança da parcela subvencionada contra o produtor rural desvirtua a finalidade do PSR, viola a boa-fé contratual e compromete a confiança necessária ao desenvolvimento do seguro rural no Brasil.
Tobias Marini de Salles Luz – advogado, sócio-fundador da banca LCB Advogados. Contato:
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